面对人口老龄化，党的二十届三中全会提出，“完善发展养老事业和养老产业政策机制。发展银发经济，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位”。这无疑将利好养老服务行业的发展前景，这也是最近一段时间很多地方酝酿开发新一轮养老项目的原因。

　　值得注意的是，养老服务是一个很宽泛的概念。从形式来说，有机构服务和居家、社区服务之分；从内容来看，有促进社会参与和心理健康的文娱康乐类，有应对体弱和失能老人需要的康复和照护类，还有提升生活品质的各种旅游康养类等；从服务对象看，有普通的城镇退休职工和农村老人，也有以企业高管等为代表的高收入群体。究竟应该聚焦哪个群体，以何种形式提供哪些服务，应是地方政府在实操层面需要以长远视角考虑的问题。

　　毕竟，过去十几年的养老服务发展，有很多成功经验但也遇到了一些问题。这些年来，从提出“9073”（即90%老年人居家养老，7%的老年人社区养老，3%左右老年人机构养老）的模式开始，全国各地改造新建了一大批养老院，尤其是金融机构和地产集团投资的中高端养老院，在一线城市和省会城市如雨后春笋发展起来，机构床位的增速近年来显著攀升。这个发展的成就在于，十年前很多城市的“一床难求”现象，现在已经得到了很好的缓解，有床位需要的老年人选择变多了。不过，当中的问题也同时出现了，那便是一些城市的机构床位入住率偏低——有的城市该比例甚至不足50%。

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　　笔者长期研究养老服务，一些从事该领域工作的基层干部慨叹，有些家属难以为家中的失能老人找到负担得起的床位。其中原因是，很多由金融机构或地产企业新建的养老院瞄准的都是高端群体，主要接收的也是自理老人。一部分失能失智的退休职工和农村老人，仍然需要依靠家人照顾——他们的家人需要在工作糊口与照顾老人之间来回奔走。

　　由是观之，中央提出“完善发展养老事业和养老产业政策机制”，很准确地击中了当前一些核心难题。从经济学的角度看，在养老产业中以市场机制来引导资源配置，如果广大退休职工与农村老人有强烈的照护需要，那么市场力量应会投资到这个领域并推出相适应的服务。但前述的现状也说明，现有机制确有尚须完善之处：用地政策与补贴政策就是值得思考的例子。

　　老年人口增加有时并不可怕，甚至值得欣慰。例如老年群体可以协助年轻家庭照顾婴幼儿、接送小朋友放学，他们是家庭代际互惠的增量，只要身体健康还能生活自理，大多能搭上一两把手。老年人口增加最大的风险是失能失智且不能自理——当家中多了一个长期卧床的老人后，中年子女最大难题莫过于上要照顾老人，下要带小孩，中间还得工作谋生。因此，世界各国的养老服务重心都逐渐转向失能失智老人的长期照护之上，避免因此阻碍工作年龄段子女的经济生产力，也避免让“顾老还是顾小”变成家庭难题。

　　然而，在过去推行养老产业发展的过程中，一些地方的用地政策与补贴政策，还未能把失能失智老人作为其明确的政策对象。中央在当前的养老体制机制改革中对这部分群体予以了重点关注。党的二十届三中全会提出，“加快建立长期护理保险制度”。要知道，只有通过失能评估的老人才能享受长护险待遇。过去八年，共有49个城市试点了长护险，约230万老人受惠，年人均减负约1.4万元。这些试点举措不但有力地减轻了很多有失能失智老人家庭的经济负担，还创造了逾30万个照护员岗位。可以讲，长护险的试点让这些城市更加明晰了养老服务应该聚焦的方向。

　　回到本文最初的问题来看，笔者认为，地方在进一步推进养老产业发展的过程中，应该始终以满足大多数低收入、失能失智老人的照护刚需为主要目标。不论长护险何时全国推广，地方也应把各种政策资源的投入方向明确为满足照护刚需，争取获得适量公共资源投入的最佳效果。也只有这样，才能更好地呼应中央的规划方向，同时也确保整个产业拥有坚实的发展空间，让未来的中国社会更好地应对老龄时代的到来。

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